Un debate que se amplía: alcances de la división territorial bonaerense

Dividir a la Provincia de Buenos Aires (PBA) y crear cinco distritos nuevos: esa es la idea que plantea Esteban Bullrich, el exsenador nacional -que renunció semanas atrás a su banca en la Cámara Alta a fin de dedicarse a combatir la Esclerosis Lateral Amiotrófica (ELA) que padece-, en su nuevo libro "Una nueva Buenos Aires, para renovar el pacto de unión nacional".

Tal como lo hemos planteado desde SEMANARIO, según la iniciativa de Esteban Bullrich, Junín quedaría dentro del denominado distrito norte, donde vivirían 2,2 millones de personas, tendría la capital en San Nicolás de los Arroyos.

Andrés Malamud, politólogo nacido en Olavarría y radicado en Portugal, donde trabaja como investigador en la Universidad de Lisboa, en los últimos tiempos ha sido motivo de consulta de la discusión pública argentina y por estos días está dando conferencias en el país.

Precisamente y ante el retorno del debate acerca de la división política bonaerense, SEMANARIO accedió a uno de uno trabajos en el cual plantea el problema que acontece y se mete de lleno en el tema de la “hipertrofia federal”.

“Si Buenos Aires se dividiera en cuatro, los fragmentos constituirían las cuatro provincias más pobladas del país. Esa es la magnitud de la hipertrofia bonaerense: cuadruplica demográficamente, y pronto quintuplicará, a la segunda provincia argentina. No hay desproporcionalidad semejante en el mundo”.

Malamud puntualiza que “existe una veintena de Estados federales” y que “el federalismo es un mecanismo de distribución del poder político entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales”.

Por ese motivo propone un Índice de Hipertrofia Federal (IHF) que ilustra la posición de Buenos Aires en el ranking internacional.

La fórmula es simple: se multiplica el porcentaje de población de la provincia más poblada por la cantidad de provincias y se lo divide por 100. “En el mundo real, el IHF va de un modesto 1,75 a un monstruoso 9,35”.

Ejemplifica que mientras en Flandes (Bélgica) es del 1,75; en Ontario (Canadá) 3,80; en el Estado de México 4,30; en San Pablo (Brasil) 5,80; en California del 6 y en Buenos Aires el índice llega al 9,35.

Por lo cual una provincia argentina alberga al 40 % de la población mientras el 60 % se distribuye en veintitrés. “No hay federalismo viable con Gulliver en Lilliput”, destaca el investigador.

Y agrega que “la hipertrofia tiene tres consecuencias negativas: opacidad, ineficiencia e inestabilidad. La opacidad y la ineficiencia perjudican a los bonaerenses; la inestabilidad, a todos los argentinos. La opacidad resulta en la imposibilidad de monitorear al gobierno bonaerense. La Plata constituye un gigante burocrático que los ciudadanos conocen mal y controlan peor. Los intendentes y legisladores exitosos no son los que gobiernan bien sino los que gestionan contactos en los ministerios”.

CONTROL y DESCONTROL

Para Malamud, en la provincia de Buenos Aires “tampoco existe un mercado de medios que alimente una esfera pública provincial. Mendoza tiene dos millones de habitantes y varios diarios grandes; Córdoba tiene tres millones de habitantes y La Voz del Interior. Pero Buenos Aires tiene dieciséis millones de habitantes y ningún medio de prensa que investigue a su gobierno y lo obligue a rendir cuentas. Sabemos cuánto gasta la legislatura gracias a los diarios nacionales”.

Destaca que “el gigantismo bonaerense provoca ineficiencia. En una superficie como la de Italia se distribuyen 135 municipios tan heterogéneos que el más chico no llega a los 2.000 habitantes y el más grande supera el 1.800.000. La superposición inconexa de veinte áreas administrativas –entre ellas 25 regiones educativas, 18 judiciales, 12 sanitarias y 8 electorales– agrega complejidad en vez de reducirla. Y dificulta la coordinación en vez de facilitarla”.

La fragmentación también es territorial y social.

En el conurbano, que ocupa 1 % del territorio, viven dos tercios de los bonaerenses. Además, el conurbano norte y el conurbano sur están divergiendo. El contraste entre villas y countries refleja esa polarización social. En el interior prevalecen los pueblos chacareros y las ciudades medias con identidad propia.

Hay un tercer efecto negativo de la hipertrofia que puntualiza Malmud, pero este es nacional: la inestabilidad política. Y no se debe tanto a la intención de hacer daño como a la incapacidad de evitarlo.

“Contra las expectativas de sus gobernadores, Buenos Aires no pone presidentes. Al contrario: es el presidente o candidato presidencial el que pone al candidato a gobernador. Pero la influencia de la Provincia sobre la política nacional existe y se manifiesta por la negativa: Buenos Aires, cuando se enoja, saca presidentes”.

Para el politólogo radical, “el gobernador y los intendentes del conurbano demostraron capacidad para controlar la calle, que es donde los latinoamericanos practican el juicio político. Pero la acción directa no siempre es necesaria: los presidentes comprometen su reelección, y a veces su mandato, cuando pierden la elección intermedia en Buenos Aires”.

¿SOLUCIONES?

Los gobiernos nacionales y bonaerenses intentaron neutralizar la hipertrofia con medidas compensatorias. Una de ellas es la sub-representación electoral; otra, la descentralización o regionalización.

Malamud hace hicnapié al respecto que “la sub-representación (Buenos Aires envía al congreso nacional 30 diputados menos de los que le corresponden de acuerdo al último censo) carece de eficacia: la Provincia desequilibra al país por su peso demográfico y electoral, no por su contingente legislativo. La de proyectos de descentralización tampoco funcionaron, en parte porque creaban más burocracia y en parte porque no involucraron a los actores relevantes. Todas las propuestas partían de un supuesto: la unidad de Buenos Aires. Es hora de cuestionarlo”.

Los economistas Alberto Alesina y Enrico Spolaore investigaron los determinantes del tamaño de los Estados. Su argumento postula una tensión entre dos variables: los beneficios de la escala y los costos de la heterogeneidad.

La escala genera beneficios económicos y militares. Amplía la eficiencia económica mediante la creación de mercados más grandes y favorece la producción de bienes públicos como la defensa.

La heterogeneidad, en cambio, dificulta la gobernabilidad. Cuanto más grande es una unidad política, más difícil es satisfacer a grupos cada vez más diferentes.

TAMAÑO IDEAL

El tamaño “ideal” de un Estado es el que equilibra las tensiones entre el beneficio de la escala y el costo de la heterogeneidad. En la Provincia, ese equilibrio se ha mostrado imposible.

La propuesta de Malamud si bien no es la misma y se diferencia de la de Bullrich indica que “para dividir Buenos Aires no hace falta reformar la Constitución. Si se partiera en dos, la frontera se ubicaría entre el conurbano y el interior. Así, la provincia metropolitana contaría con 11.000.000 de habitantes, mientras la provincia rural albergaría a 5.000.000. Para disminuir el gigantismo del conurbano, este también podría subdividirse en dos o tres provincias que eventualmente incorporasen algún municipio adyacente del interior”.

La homogeneidad de las nuevas provincias justificaría la instalación de legislaturas unicamerales, ya que no existirían desequilibrios demográficos o territoriales que compensar.

A la vez, unidades más pequeñas facilitarían el proceso de descentralización hacia los municipios, que asumirían mayores atribuciones de recaudación y gestión. Por último, los partidos políticos se beneficiarían ante la posibilidad de regenerar sus vínculos con la sociedad a partir de un proyecto colectivo: la construcción de una nueva comunidad política.

Como la división afectaría de manera diferente a distintos grupos, es necesario compensar a los perdedores que tienen poder de bloqueo. Los dos grupos más perjudicados son los aparatos de los partidos tradicionales y los sectores ineficientes de la administración pública. Pero es posible encontrar aliados en ambos sectores.

“Dentro de cada partido existen dirigentes que se beneficiarían con la división. En primer lugar están los intendentes, sobre todo los justicialistas del conurbano. Éstos sienten que el aparato los utiliza para juntar votos, pero los desconsidera a la hora de armar listas o fijar políticas. A su vez, hay dirigentes intermedios que verían sus carreras desbloqueadas si pudieran competir en distritos de dimensiones razonables”.

Para Malamud “se manifestarán contra la división los individuos sinceramente convencidos de que la integridad provincial merece ser defendida. Este ‘nacionalismo bonaerense’ será explotado por quienes lucran con el statu quo. Los promotores de la división se deben distinguir entre creyentes y oportunistas. A los primeros es preciso persuadirlos; a los segundos, compensarlos”.

Estima el investigador que el gobierno nacional resultaría beneficiado por la división porque eliminaría la espada bonaerense de Damocles. El rediseño del federalismo fiscal y otras reformas se verían facilitados sin una provincia que amedrente a sus pares.

Pero finaliza expresando que “los más beneficiados serán los ciudadanos: los bonaerenses, porque recuperarán la capacidad de controlar a sus gobernantes; los demás argentinos, porque sus provincias ya no serán de segundo orden. Por eso, los ciudadanos constituyen aliados indispensables de una causa que, para ser exitosa, necesita también de los políticos. Sobre todo, de nuevos políticos”.