Por: Redacción Semanario de Junin

Junín está atravesado por dos importantes rutas nacionales como lo son la 7 y la 188. La etapa privatizadora de los años ’90 tras la llegada del menemismo ubicó precisamente en nuestro distrito sendos peajes que eran parte de la concesión a los privados.

Sin embargo, salvo la puesta en marcha hace una década de la autopista Luján – Junín a cargo del Estado nacional, la intervención empresaria no hizo más que emparchan asfalto al tiempo que negociaba y renegociaba contratos con el sector público.

Un documento preparado en 2009 por la consultora Georgina Cipoletta Tomassian y Oficial de Asuntos Económicos Ricardo J. Sánchez, ambos de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) realiza un puntilloso análisis del régimen de las concesiones viales de Argentina entre 1990 y 2008.

El trabajo al que tuvo acceso SEMANARIO se inicia indicando que “a lo largo de sus dos regímenes (1990/2003 y 2003/2008), las concesiones de carreteras interurbanas en Argentina se desarrollaron bajo diferentes condiciones macroeconómicas, y exhibieron características específicas respecto a sus obligaciones contractuales, marco normativo, duración, impacto fiscal e interacción con el Estado”, no obstante “se advierte un patrón de comportamiento común en ambos esquemas que fue tergiversando los objetivos originalmente establecidos”.

Destacando que “las decisiones tomadas en algunas oportunidades descuidaron el beneficio social, privilegiando el equilibrio económico-financiero de las empresas concesionarias, por sobre el equilibrio fiscal del Estado”.

En sus conclusiones, los especialistas señalaron que “el modelo de concesiones por peaje aplicado en la década del 90 puede considerarse relativamente satisfactorio desde algunos puntos de vista”, pero también presentó aspectos negativos como poca transparencia en las adjudicaciones, falta de atención suficiente a las necesidades de los usuarios e imprecisiones sistemáticas en el diseño de las normas”.

Ese “alto grado de desorden de las disposiciones regulatorias que se proponían implementar fue una de las debilidades que mostró el sistema jurídico. Esto se debió tanto a la fuerte presencia del lobby de las empresas concesionarias, como a la improvisación paralela mostrada por el gobierno en sus avances y retrocesos en la regulación de medidas para el sector.

En este sentido, las continuas renegociaciones, ajustes y subvenciones, fueron el reflejo de una etapa plagada de marchas y contramarchas, avaladas por un mecanismo jurídico que se basó en el uso arbitrario del Decreto para el otorgamiento de las concesiones, “en vez de generar mediante una Ley concreta un sistema más estable y previsible”.

Por otra parte, precisaron que “el marco institucional para el sector tampoco ha sido el más adecuado a la hora de establecer, controlar e incentivar un sistema de concesiones pro competitivo hacia el conjunto de la Sociedad, y de estricta seguridad y adecuados incentivos hacia los actores involucrados”.

Remarca el informe que desde el punto de vista fiscal, el primer régimen de concesiones viales se caracterizó por una advertida inclinación hacia los intereses de las empresas privadas.

Ejemplos claros en este sentido fueron “la suspensión del cobro del canon y el otorgamiento de sucesivas compensaciones indemnizatorias, con el fin de mantener inalterada la ecuación económica-financiera de las concesionarias ante reducciones tarifarias. Asimismo, la transferencia a los usuarios del financiamiento del mantenimiento de las rutas nacionales concesionadas, junto a la privatización de la construcción y el mantenimiento vial, trajo aparejado costos sociales y fiscales decididamente desmedidos en relación a los escasos resultados obtenidos; tanto en términos de la incorporación de nuevas rutas como, esencialmente, en términos del estado general de la red vial argentina en su conjunto.

Subrayan un punto clave en este sentido y es que “la insuficiente capacidad de contralor por parte del organismo pertinente, junto a la falta de rigor técnico en las evaluaciones”, lo cual “provocó la realización de obras innecesarias o no recomendadas, lo que contribuyó a que la visión general de las concesiones de este período no resultara positiva”.

A 30 años de las privatizaciones, las rutas argentinas acumulan baches, muertos, corrupción, obras jamás realizadas, carriles únicos y un enorme retraso en la modernización

REPITIENDO ERRORES

Los problemas presentados por el primer régimen de concesiones viales influyeron en la implementación de reformas en la licitación de los contratos del año 2003, aunque en rigor de verdad, las modificaciones propuestas tampoco dieron el resultado esperado.

En efecto, una de las pretendidas y mayores fortalezas que supuestamente planteaba el nuevo sistema en sus comienzos, con respecto al anterior, era el sistema de caja única. Éste permitiría al Estado obtener un resultado fiscal positivo, dada la intención de suspender egresos por subsidios y compensaciones, y de incorporar ingresos en concepto de determinados porcentajes de la recaudación por peaje.

Sin embargo, el sistema terminó transformándose en una de las mayores debilidades del régimen, ya que el esquema, al momento, dejó de ser autosuficiente. Los ingresos recaudados no pudieron hacer frente a los reintegros, compensaciones y demás fines previstos sin menoscabar el canon que debía percibir el Estado.

Otro defecto del modelo de concesiones por peaje instaurado a fines del año 2003 fue la dilución de responsabilidades en la ejecución de las obras. Ese marco de ambigüedad, junto a un contexto de debilidad institucional que desalentó el financiamiento para la infraestructura de transporte, afectó tanto las decisiones de los operadores, como la de los inversores y trajo aparejado importantes retrasos en la realización de las obras.

En el análisis los investigadores expresaron que la situación descripta contribuyó “fuertemente a desprestigiar la imagen de todo el nuevo régimen, fundamentalmente, porque desde la perspectiva del usuario, la calificación del sistema depende del estado de las rutas, y en gran parte de los casos no percibe una mejora de las mismas”.

Al igual que en el primer régimen de concesiones viales, lo destacable es que el resultado del segundo proceso actual no fue suficientemente positivo desde el punto de vista fiscal, ni desde el social, y tampoco desde la perspectiva de la ampliación de la red.

Remarcaron respecto a lo acontecido en los años ’90 que “el sistema que planteó la caja única fue un experimento que no debería volver a implementarse en las próximas concesiones. Definitivamente, en algunos casos “el aporte del Estado a través de subsidios en efectivo, gasoil y obras de infraestructura es de tal magnitud, que no resulta entendible el carácter privado de la gestión”.

La ineficacia de la política de concesiones para expansiones de capacidad ha resultado un punto débil en ambos períodos de concesión. “podría decirse que la única excepción fue la ampliación de la RN 14, que significó una amplia extensión de los plazos originales de concesión al operador, dentro de la primera etapa de concesiones viales nacionales. El importante crecimiento de los tráficos en aquellos años, tampoco se vio reflejado en expansiones de capacidad como producto de las concesiones”.

Tal como fue analizado, “la cifra de ampliaciones de capacidad se extendería a 1.545 Km., un 18% de la red concesionada, en los 17 años de historia de la misma”.

Respecto del riesgo, en síntesis, en los dos esquemas de concesiones viales (90-03 y 03-08) los investigadores de CEPAL señalaron que “el empresario fue el que asumió el riesgo del área de la concesión, como así también la responsabilidad de estimar la recaudación del cobro del peaje contenida en la oferta, las obras a llevarse a cabo (junto a sus costos) y los costos operativos. Por su parte, el Estado no aseguró ingresos mínimos ni tampoco garantías adicionales para cubrir hechos futuros inciertos no vinculados a los ingresos de las empresas concesionarias, que afectaran la rentabilidad del negocio; sin embargo sí concedieron importantes subsidios tarifarios”.

Señalaron además que “las dificultades más evidentes se refieren a la regulación y el control de las concesiones adjudicadas”. En este sentido, se suma un marco normativo confuso e inestable, que “proporciona un resultado muy poco satisfactorio en el desempeño institucional del sector vial”.

La intervención empresaria no hizo más que emparchan asfalto al tiempo que negociaba y renegociaba contratos con el sector público.

PROBLEMAS Y SOLUCIONES

En este contexto, algunos de los problemas más profundos que se ocasionaron fueron “la inexistencia de una formulación de políticas para la red nacional de caminos en base a una visión de conjunto; insuficiencias en cuanto al control y seguimiento de las obligaciones contractuales a cumplir por los concesionarios; atrasos en la licitación de obras de inversión; deficiencias en el reclamo de deudas pendientes; y demoras en la resolución de los expedientes en los que se evalúa la imposición de sanciones a los concesionarios”.

En este orden de ideas, el principal desafío consiste en “establecer un sistema institucional que satisfaga las necesidades de la sociedad y la economía, proporcionando una política dinámica y unificada, una mayor independencia y capacidad técnica, y una menor oportunidad para el clientelismo y la corrupción”.

Algunos ejemplos en esta dirección, según la propuesta de los especialistas serían: “incrementar los plazos de concesión en los futuros contratos (deberían ser mayores a 12 años) para generar inversiones en tecnología por parte del concesionario; revisar la política del otorgamiento de subsidios (de muy escasa efectividad como instrumentos de distribución del ingreso) que se han ido incrementando y generalmente responden más a presiones sectoriales que a una política concebida integralmente; disponer adecuadamente los incentivos en los contratos (no sólo a cobrar peaje) para estimular una mayor inversión en infraestructura que logre equilibrar el exceso de demanda por sobre la oferta (que opera como un cuello de botella al crecimiento); y dinamizar el proceso de desarrollo sostenido de la inversión en infraestructura interurbana a través de una visión global del sistema vial y una eficaz gestión de las obras”.

Será importante entonces para los legisladores y expertos, leer la “letra chica” de las contrataciones que proponga el Ejecutivo Nacional, con el objetivo de no seguir cayendo en los mismos errores que costaron una pérdida de tiempo considerable para el desarrollo del sistema de carreteras, lo cual se liga íntimamente a la competitividad productiva y el crecimiento económico.

Tal como expresan en su trabajo Cipoletta Tomassian y Sánchez, “la crítica principal al desarrollo de las concesiones viales en Argentina, que hemos desarrollado en este documento, no se refiere meramente a las características abordadas tanto en el primer período como en el segundo. La debilidad institucional que rige a las concesiones –y a otras tantas facetas de la actividad económica–, es el factor principal por el cual el país cuenta con un sistema vial troncal que no cumple con las expectativas del desarrollo económico y que desde el punto de vista fiscal no es satisfactorio”.

Para finalizar indicando que “el diseño organizacional, regulatorio, de control y de incentivos ha sido ineficaz, y la red troncal vial concesionada se mantiene sin crecimientos importantes y, en muchos aspectos, con características de servicio anticuadas e inseguras”.